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복지국가는 비효율적인가?(복지국가강좌 3강 후기)
3월 14일부터 [복지국가에 대한 7가지 오해와 진실] 강좌가 시작되었습니다.
이번 강좌는 복지국가에 대한 막연한 오해나 두려움을 넘어, 복지국가를 통해
시민의 삶이 어떻게 달라지는지 복지국가의 구체적인 현실을 통해 알아보고자 합니다.
이를 통해 서구의 복지국가를 넘어서는 한국형 복지국가에 대한
시민의 상상력을 넓혀가고자 합니다.
3강의 후기는 자원활동가 김현민 님이 작성해 주셨습니다.
이번 강좌는 복지국가에 대한 막연한 오해나 두려움을 넘어, 복지국가를 통해
시민의 삶이 어떻게 달라지는지 복지국가의 구체적인 현실을 통해 알아보고자 합니다.
이를 통해 서구의 복지국가를 넘어서는 한국형 복지국가에 대한
시민의 상상력을 넓혀가고자 합니다.
3강의 후기는 자원활동가 김현민 님이 작성해 주셨습니다.
3강 복지국가는 비효율을 초래하는가?
신광영 / 중앙대학교 사회학과 교수
복지국가에 대한 7가지 오해와 진실, 그 제목에 딱 들어맞는 주제였다.
복지국가에 대한 가장 큰 비판지점인 ‘비효율’의 문제. 신광영 교수는 여러 나라의 다양한 지표를 통해 어디까지가 오해였고 또 무엇이 진실인지 쉽고 정확하게 전해주었다.
무엇이 큰 정부인가?
‘큰 정부’라고 말할 때 대체적으로 세 가지로 정리한다. 국가로 이야기 할 때 국가가 시민사회(국민) 위에 군림하는 국가를 말한다. 권력집중이 심하고, 시민들의 기본적인 인권을 보장하지 않고, 시민들 또한 저항수단을 가지지 못한 경우를 말한다. 그런 국가의 정부는 강력하고 큰 정부로 인식된다. 우리 사회에 남아 있는 국가/정부의 이미지와 유사하다.
다음으로 국가가 시장에 적극적으로 개입하거나 시장 자체를 부정하는 방식으로 규제가 심한 정부를 큰 정부로 부른다. 완벽하게 시장을 지배하는 계획경제와 자유방임경제 양극단 어디엔가 대체로 많은 국가들이 속해 있다. 한국의 경우 60~80년대 초반까지 계획경제와 시장경제의 혼합형 경제체제였다. 동아시아와 일본, 대만, 현재의 중국이 그런 방식으로 시장을 관리한다. 자유방임 경제의 경우 작은 정부, 계획 정부는 큰 정부, 이런 식의 분류가 암묵적으로 이뤄지고 있다.
그 다음으로 새로운 이해가 필요한 부분으로 정부의 규모가 상대적인 경우다. 대체로 이런 경우는 공무원 혹은 공기업을 줄인다거나 축소하는 차원에서 공무원과 정부지출의 비중이 큰 국가와 작은 국가를 기준으로 한다. 공공부문이 큰 국가이냐 작은 국가이냐를 두고 말하는 것이다.
첫 번째와 두 번째의 경우는 정치적으로 독재정부이거나 경제에 개입하는 경우가 큰 경우를 큰 정부라고 말한다. 세 번째 기준으로는 정부지출이 상대적으로 큰 경우 큰 정부라고 한다. 복지지출의 규모가 아니라 앞의 두 기준으로 살펴본다면 한국은 큰 정부로 분류할 수 있다. 민간부분 경제 기관/주체의 활동에 정부가 개입하고 있다. 아직까지 우리 사회에서 국가가 민간/시장에 개입하는 정도가 상당히 강하다. 국가주도형 산업발전국가의 유산이라고도 볼 수 있다. 한국의 경우 정부의 권력에 대한 부정적인 시각이 강하고 이는 정부 활동에 대한 불신으로 이어질 수 있다. 그것은 단순한 느낌이 아니다. 우리에겐 소통의 경험이 없다. 정부의 큰 권력을 어디에 어떻게 사용할 것인지에 대한 대화의 장이 없었다. 그렇기 때문에 큰 정부에 대한 논의는 더욱 다양한 층화에서 논의되어야 한다고 생각한다.
통큰 국가? 정말 통이 큰가?
신 교수는 큰 복지에 대한 몇 가지 기준점을 제시했지만 그것이 그대로 적극적인 복지 태도를 보이는 것은 아니라고 지적한다. 그 이유를 살펴보면 몇 가지 지표를 통해 설명하고 있다.
첫번째는 OEDC 정부부문 고용비율을 들 수 있다. 노르웨이가 28%로 가장 높다. 유럽국가들이 대체로 높은 편이고 미국은 14% 정도, 한국은 5.3%로 맨 끝에서 두 번째이다. 가장 낮은 비율의 나라는 일본이다. 이같은 수치는 우리가 일반적으로 아는 것보다 공공부문 종사자가 한국에서 많지 않다는 것을 보여준다. 그럼에도 왜 우리는 공무원이 많고, 공공부문이 크다고 생각하는 것일까? 공무원이 국민들에게 서비스를 제공하는 상대가 아니라 군림하는 것으로 받아들여졌기 때문이다. 공무원이 많아서 더 많은 편익을 제공받고 삶의 질이 높아지는 게 아니라 오히려 부담이 되고 요구가 많아지고 불편함을 겪었다는 것이다. 그러다 보니 한국인들 마음속에는 공공부문이 굉장히 커서 줄여야 되는 것으로 생각된다. 과거 권위주의의 유산들이 사람들의 뇌리 속에 남아있다. 그러나 실질 공공부문 종사 비율은 미국의 절반도 안되는 실정이다. 이런 통계를 보면 한국은 큰 정부가 아니다.
또한 OEDC국가 GDP 중 정부수입 비중은 한국이 33%, 노르웨이가 59% 정도다. 여기서도 한국은 상대적 비중이 낮다. 한국보다 낮은 나라는 터키, 멕시코 정도다. 이것은 정부의 역할과 관련이 있다. 국가별 GDP 중 정부 총지출 비중을 보면 한국의 특징은 일단 전체적으로 공공부문 종사자의 비율이 낮다. 정부가 전체 경제에서 정부의 지출이나 정부가 걷어 들이는 수입의 비중이 상대적으로 낮고, 그 낮은 가운데에서도 복지보다 경제적 차원의 정부지출에 집중된 것이다.
그렇다면 한국정부는 큰 정부인가, 작은 정부인가? 이러한 기준을 두고 보면 작은 정부이다. 정부의 역할이나 전체 국민총생산에서 차지하는 정부의 역할이 상대적으로 낮다. 그래서 인적 차원이나 경제적 비중을 보더라도 한국정부는 너무 작은 정부이다. 다른 나라에선 하고 있는데, 한국 정부는 안하고 있는 부분이 많다.
이것과 복지에 대한 국가의 태도를 연결해서 생각해 볼 수 있다. 교육비에서 공적 지출이 차지하는 OECD 국가별 통계이다. 정부 지출이 교육과 관련해서 어느 정도 비중을 차지하는지 살펴보면, 한국은 60% 이상을 개인과 가족이 부담한다. 정부 지출은 38% 정도이다. 유럽 쪽으로 갈수록 압도적으로 정부의 공적인 부담이 큰 비중을 차지한다. 교육만 놓고 보더라도 한국은 보통 기대되는 선진국으로서 국가가 해야 할 역할을 상대적으로 못하고 있음을 보여준다.
국가별 근속기간 비교이다. 공공부문의 국가 비중이 작고 모든 것을 개인들이 사적으로 시장을 통해 해결하는 경우를 시장화라고 부른다. 우리의 삶이 주로 일을 해서 먹고 사는 것을 얻게 되는데, 그것이 얼마나 시장에 의해 쉽게 좌지우지 되는지를 보여주는 지표가 바로 근속연수이다. 상대적으로 시장으로부터 안정된 고용을 확보하는가, 아니면 시장에 의해 보장받지 못하고 쉽게 해고당하는 방식인가를 보는 것이다. 또한 한국은 전체국가 중 근속연수가 가장 짧다. 미국은 신자유주의를 대표하는 가장 상징적인 사회체제로 말하지만 근속연수를 보면 한국이 미국보다 짧다. 많은 것들이 결국 시장변화에 따라 개인 고용의 질도 달라지는 양상이다. 유럽국가들의 경우 프랑스는 12년으로 한국보다 거의 3배나 길고, 스웨덴, 벨기에 등 유럽국가들이 대체적으로 길다. 특히 한국 여성의 경우 그야말로 풍전등화의 삶을 살고 있다. 근속연수가 평균 2.9년으로 대단히 짧다. 그것은 그만큼 시장화되어 개인들의 고용이나 삶이 불확실하다는 것이다.
한국과 주요 OECD 국가들의 공공병상 비율을 비교해 보면 이 역시 매우 낮은 수준이다. 일하거나 생활하다 아프면 결국 의료서비스를 어떤 방식으로든 제공을 받는데, 얼마나 이런 서비스가 시장을 통해 이뤄지는가, 공적인 방식으로 제공되는가를 보면, 이 경우에도 한국은 대체적으로 사설병원에 의해 대부분 의료서비스가 제공된다. 공공서비스의 경우 보건소나 국립의료원의 비중이 상당히 낮고 평가도 낮은 평가를 받기도 한다. 한국적인 현상으로 볼 수 있는데, 정부가 개입해 전 국민 의료보험 체제이지만 사적인 의료서비스는 시장에 의해 주도적으로 이뤄지고 있다. 오이시디 국가 공공병상비율을 보면 확연히 드러난다.
종합적인 특징을 살펴보자. GDP 중 사회적 지출이 차지하는 비중이다. 주로 삶의 안전을 보장하는 다양한 형태의 지출이 사회적 지출이라고 본다. 공적지출의 경우 멕시코와 한국이 거의 같은 수준으로 낮다. 프랑스, 벨기에, 스웨덴, 덴마크, 독일 등이 상당히 높은 사회적 지출을 보여준다. 보통 경제활동자들의 가장 위협적 요소가 실업이다. 실업을 겪게 되면 소득이 상실되는데, 근대국가는 그것을 완화시키는 제도를 도입했다. 문제는 실업보험의 수준이다. 실업 전 월급과 실업수당 비율을 보면, 가장 높은 나라는 노르웨이로 72%가량이다. 삶이 위협받지 않는 형태다. 오이시디 통계를 보면 가장 낮은 곳은 미국으로 28%에 1년, 한국은 31%에 6개월을 보장한다. OECD 국가 전체적으로는 평균 5년을 보장하는데 비해 낮은 수준이다. 노르웨이를 제외한 그 외 유럽 여러 나라가 비슷한 수준이나 한국과 미국은 낮은 수준이다. 미국이나 한국에서 개인들은 고용부문의 보장을 받지 못한 채 상당히 위험한 살얼음판 삶을 산다. 물론 실업을 겪는 사람들에 한해 이런 위협이 존재하지만 실업이란 것은 누구나 겪을 수 있는 일이다. 공적인 방식의 보호는 그래서 의미가 있다.
한국 내에서 여러 가지 큰 정부 논란을 보면 사실 정치적인 차원에선 오랜 기간 권위주의적 통치의 전통이 있었고, 경제적 차원에서 보면 실질적으로 공공부문 지출 규모는 작지만 개입의 방식 정도는 상당히 심한 것이 특징이다. 대표적인 사례가 지난 81년 공중 분해된 국제그룹이다. 요즘은 세무조사 등을 통해 기업에 대해 직접적인 개입을 하는 모습이 보인다. 반면 일반적으로 기대되는 정부의 공적인 기능은 시민을 보호하고 사회적 위협으로부터 보호하는 다양한 서비스 분야이지만 제대로 발달이 안 되어 있다. 개인들의 삶은 시장에 상당히 의존하는 모습이다. 시장의 특징은 경쟁과 불확실성이다. 삶이 굉장히 피곤해지고 스트레스도 많다. 안정된 삶보다는 불안한 삶이다. 바로 이 지점이 우리가 효율의 문제를 ‘다시’생각해 보아야 하게 하는 것이다. 우리의 삶을 피곤하고 불안하게 하는 것-우리는 이것을 효율의 문제 속에서 고려해야 한다.
우리는 무엇을 효율이라 말하는가.
효율성의 차원에서 보면, 문제는 사회적 차원에서 어떤 사회가 효율적 또는 비효율적인지 이야기를 할 때이다. 가족차원, 기업차원, 사회차원이 일치하지 않는다. 예를 들어 기업의 효율성과 사회의 효율성은 다르다. 개별 기업은 투입 산출 차원에서 고려한다면 임금을 적게 주는 것이 효율성을 높이는 중요한 방식이다. 기술수준도 같고 인력규모도 같고 재료도 같다면, 비용을 줄이는 게 효율성을 높이는 방식이다. 모든 기업이 그럴 경우 전국 가구의 구매력이 떨어지게 될 것이다. 소비력이 떨어져 내수위축의 결과를 가져오게 된다. 결과적으로 기업이 생산을 해도 소비를 안하게 되어 경기는 침체된다. 개별기업은 상당히 합리적으로 선택해 임금을 낮췄지만 노동자는 생산자이자 소비자이다. 생산비용을 줄이기 위해 월급을 줄이면 소비자로서의 구매력도 함께 떨어진 것이다. 그렇다면 이 상황에서는 무엇이 효율적인것인가. 복지가 낮을 경우 생기는 여성노동력의 문제는 어떨까. 복지가 뒷받침 안 되면 출산을 안한다. 그래서 인구가 감소하면 연금 부담이 생긴다. 연금 받을 사람과 연금 재정을 부담해야 할 사람들 사이에서 불균형 상태가 되는 것이다. 그러면 젊은 세대가 출산율을 더 낮출 수밖에 없다. 인구감소가 가속적으로 벌어지는 상황이 된다. 사교육비가 높은 나라인 우리의 경우 여성이 남성만큼 대학을 진학하지만 취업하기는 어렵다. 고용별이 심하고, 채용되더라도 출산 등을 이유로 오래 있지 못한다. 사회적 차원에서 엄청난 낭비로 나타나는 것이다. 지난해 사교육비가 21조원이라고 한다. 이 중 절반이 여성에게 들어간 비용이라면, 10조는 어쩌면 쓰레기통에 들어간 셈이 될지도 모른다. 들어간 비용만큼 인력을 제대로 활용 못한다면 그 사회는 굉장히 낭비적인 사회이다. 결국 이 모든 상황을 볼 때 개별기업의 이익이 전체 사회의 이익과 반드시 일치하는 것은 아니다.
정부나 주로 공공기관이 담당해야 할 것은 개별 기업의 이해가 아닌 사회적 차원의 이익을 적극 고려하는 정책이어야 하며, 이것이 국민의 세금을 걷어서 기능하는 정부의 존재 이유라고 볼 수 있다. 그런 점에서 기업의 논리를 가지고 정치를 한다거나 기업의 논리로 사회를 바라보는 관점은 굉장히 위험할 수 있다.
복지국가는 기본적으로 사회 전체의 관점에서 문제를 해결하기 위한 전형적인 접근이다. 복복지가 되면 왜 사회가 효율적인 사회가 되는지, 복지를 둘러싼 많은 생각들과 복지를 강화한다는 것이 무엇을 의미하는지 살펴보자. 복지를 둘러싼 많은 생각들 가운데 돈을 많이 쓴다는 생각이 먼저 들 수도 있다. 돈을 집행하려면 사람이 있어야 한다. 그 일을 관장하는 공공무분 일자리와 일을 하는 사람이 있어야 한다. 그래서 복지가 증가하면 가장 먼저 일어나는 게 고용증대다. 그들은 소비를 하고 또한 세금을 낸다. 세수의 증가는 복지지출의 재정적 뒷받침이다.
복지효과의 세 가지를 단기, 중기, 장기로 구분해 살펴보자.
단기효과는 복지서비스 일자리의 증가다. 우리나라 공공부문 일자리는 미국과 비교해도 절반이 안된다. 미국 수준만 가도 일자리가 120만개 정도 늘 수 있다. 아주 간단한 산술계산이지만, 복지서비스 담당 일자리의 증가는 단기적 효과를 누릴 수 있다.
중기효과는 수혜자들의 경제활동참여 증가이다. 이런 부분에서 복지가 발전하면 바로 그 혜택은 여성에게 돌아간다. 아이를 돌봐야 할 여성들이 직접 혜택을 받는 것이다. 여성경제활동의 증가는 복지가 사회적 제약으로 능력을 발휘하지 못한 이들에게 희망을 실현시킬 조건을 만들어주는 것임을 보여준다. 소위 말하는 복지가 발전한 국가는 일 안하는 사람들이 많은 것이 아니라 남녀 모두 경제활동 참여율이 높은 수준을 보인다. 이것을 가능케 하는 것이 각종 복지 서비스이다.
장기적 효과는 보육/탁아/교육 부문의 복지가 보장돼 출산율이 높아지는 것을 말한다. 출산율 저하 문제는 한국경제의 쓰나미이다. 현재 대표적인 고령화 사회 국가가 일본과 스웨덴이다. 고령화 비율이 20%대로 비슷하다. 다섯 명 중 한명이 노인이다. 그런데 두 나라가 굉장히 다른 제도를 가지고 있다. 일본은 복지가 거의 없고, 스웨덴은 체계적으로 잘 발전돼 있다. 일본은 복지가 낙후돼 저출산, 인구감소, 노동력 감소 현상이 나타나고 출산 회피로 이어진다. 그러면서 저출산 고령화의 악순환이 이뤄진다. 인구문제가 곧 경제문제로 직결된다. 그래서 일본은 장기불황과 더불어 미래가 상당히 암담하다. 많은 나라들이 저출산 문제를 고민하고 있다. 독일이나 이탈리아의 경우도 인구가 감소추세이다. 그 이유는 특히 가족/여성과 관련해 복지에 대해 북유럽보다 보수적 정책을 취했기 때문이다.
복지문제는 시혜적으로, 가난한 사람들에게 도움을 준다는 개념이 아니라 사회를 유지하고 삶의 질을 높이며 일상의 위협으로부터 안전의 보장을 재구성하는 중요한 제도적 장치이다.
복지가 경제성장에는 도움이 안된다, 필요악 또는 불필요하다고 생각하는 사람들이 많다. 그런데 복지는 실질적으로 효율적이고 경제성정에 직접 기여하는 근대사회의 중요한 발명품이라는 것이 지난 20여년간 연구로 밝혀지고 있다. 복지가 일부 사람들이 생각하는 것처럼 경제성장에 저해요소인가? 경제학자들은 그렇게 많이 이야기한다. 경제학자들은 높은 복지혜택을 받는 개인은 근로 동기가 약화돼 일을 하지 않는다는 것이다. 만약 복지가 근로의욕을 약화시킨다면 나타날 현상은 일하는 사람은 줄고, 실업률은 높아진다. 그런데 복지국가가 발전될 수록 더 많은 사람이 일하고 실업률이 낮아지는 결과가 60~70년대 나타났다. 막연한 생각과 현실은 달랐다는 것이다. 2004년 경제사학자 피터 린더트가 지난 200년간의 자료를 가지고 연구한 결과 내린 결론이 일반적으로 경제학자들이 경제활동에 도움이 안된다고 한 복지가 결국 경제 성장에 상당한 기여를 했다는 것을 밝혔다.
한국사회에서 사람들은 긴장감 속에 살고 있다. 우리의 불안과 긴장은 한국사회에 분명한 마이너스이다. 복지국가에 담길 내용이 무엇인지 더 구체화되고 있단 생각이 드는 3주차 강의였다.
복지국가에 대한 가장 큰 비판지점인 ‘비효율’의 문제. 신광영 교수는 여러 나라의 다양한 지표를 통해 어디까지가 오해였고 또 무엇이 진실인지 쉽고 정확하게 전해주었다.
무엇이 큰 정부인가?
‘큰 정부’라고 말할 때 대체적으로 세 가지로 정리한다. 국가로 이야기 할 때 국가가 시민사회(국민) 위에 군림하는 국가를 말한다. 권력집중이 심하고, 시민들의 기본적인 인권을 보장하지 않고, 시민들 또한 저항수단을 가지지 못한 경우를 말한다. 그런 국가의 정부는 강력하고 큰 정부로 인식된다. 우리 사회에 남아 있는 국가/정부의 이미지와 유사하다.
다음으로 국가가 시장에 적극적으로 개입하거나 시장 자체를 부정하는 방식으로 규제가 심한 정부를 큰 정부로 부른다. 완벽하게 시장을 지배하는 계획경제와 자유방임경제 양극단 어디엔가 대체로 많은 국가들이 속해 있다. 한국의 경우 60~80년대 초반까지 계획경제와 시장경제의 혼합형 경제체제였다. 동아시아와 일본, 대만, 현재의 중국이 그런 방식으로 시장을 관리한다. 자유방임 경제의 경우 작은 정부, 계획 정부는 큰 정부, 이런 식의 분류가 암묵적으로 이뤄지고 있다.
그 다음으로 새로운 이해가 필요한 부분으로 정부의 규모가 상대적인 경우다. 대체로 이런 경우는 공무원 혹은 공기업을 줄인다거나 축소하는 차원에서 공무원과 정부지출의 비중이 큰 국가와 작은 국가를 기준으로 한다. 공공부문이 큰 국가이냐 작은 국가이냐를 두고 말하는 것이다.
첫 번째와 두 번째의 경우는 정치적으로 독재정부이거나 경제에 개입하는 경우가 큰 경우를 큰 정부라고 말한다. 세 번째 기준으로는 정부지출이 상대적으로 큰 경우 큰 정부라고 한다. 복지지출의 규모가 아니라 앞의 두 기준으로 살펴본다면 한국은 큰 정부로 분류할 수 있다. 민간부분 경제 기관/주체의 활동에 정부가 개입하고 있다. 아직까지 우리 사회에서 국가가 민간/시장에 개입하는 정도가 상당히 강하다. 국가주도형 산업발전국가의 유산이라고도 볼 수 있다. 한국의 경우 정부의 권력에 대한 부정적인 시각이 강하고 이는 정부 활동에 대한 불신으로 이어질 수 있다. 그것은 단순한 느낌이 아니다. 우리에겐 소통의 경험이 없다. 정부의 큰 권력을 어디에 어떻게 사용할 것인지에 대한 대화의 장이 없었다. 그렇기 때문에 큰 정부에 대한 논의는 더욱 다양한 층화에서 논의되어야 한다고 생각한다.
통큰 국가? 정말 통이 큰가?
신 교수는 큰 복지에 대한 몇 가지 기준점을 제시했지만 그것이 그대로 적극적인 복지 태도를 보이는 것은 아니라고 지적한다. 그 이유를 살펴보면 몇 가지 지표를 통해 설명하고 있다.
첫번째는 OEDC 정부부문 고용비율을 들 수 있다. 노르웨이가 28%로 가장 높다. 유럽국가들이 대체로 높은 편이고 미국은 14% 정도, 한국은 5.3%로 맨 끝에서 두 번째이다. 가장 낮은 비율의 나라는 일본이다. 이같은 수치는 우리가 일반적으로 아는 것보다 공공부문 종사자가 한국에서 많지 않다는 것을 보여준다. 그럼에도 왜 우리는 공무원이 많고, 공공부문이 크다고 생각하는 것일까? 공무원이 국민들에게 서비스를 제공하는 상대가 아니라 군림하는 것으로 받아들여졌기 때문이다. 공무원이 많아서 더 많은 편익을 제공받고 삶의 질이 높아지는 게 아니라 오히려 부담이 되고 요구가 많아지고 불편함을 겪었다는 것이다. 그러다 보니 한국인들 마음속에는 공공부문이 굉장히 커서 줄여야 되는 것으로 생각된다. 과거 권위주의의 유산들이 사람들의 뇌리 속에 남아있다. 그러나 실질 공공부문 종사 비율은 미국의 절반도 안되는 실정이다. 이런 통계를 보면 한국은 큰 정부가 아니다.
또한 OEDC국가 GDP 중 정부수입 비중은 한국이 33%, 노르웨이가 59% 정도다. 여기서도 한국은 상대적 비중이 낮다. 한국보다 낮은 나라는 터키, 멕시코 정도다. 이것은 정부의 역할과 관련이 있다. 국가별 GDP 중 정부 총지출 비중을 보면 한국의 특징은 일단 전체적으로 공공부문 종사자의 비율이 낮다. 정부가 전체 경제에서 정부의 지출이나 정부가 걷어 들이는 수입의 비중이 상대적으로 낮고, 그 낮은 가운데에서도 복지보다 경제적 차원의 정부지출에 집중된 것이다.
그렇다면 한국정부는 큰 정부인가, 작은 정부인가? 이러한 기준을 두고 보면 작은 정부이다. 정부의 역할이나 전체 국민총생산에서 차지하는 정부의 역할이 상대적으로 낮다. 그래서 인적 차원이나 경제적 비중을 보더라도 한국정부는 너무 작은 정부이다. 다른 나라에선 하고 있는데, 한국 정부는 안하고 있는 부분이 많다.
이것과 복지에 대한 국가의 태도를 연결해서 생각해 볼 수 있다. 교육비에서 공적 지출이 차지하는 OECD 국가별 통계이다. 정부 지출이 교육과 관련해서 어느 정도 비중을 차지하는지 살펴보면, 한국은 60% 이상을 개인과 가족이 부담한다. 정부 지출은 38% 정도이다. 유럽 쪽으로 갈수록 압도적으로 정부의 공적인 부담이 큰 비중을 차지한다. 교육만 놓고 보더라도 한국은 보통 기대되는 선진국으로서 국가가 해야 할 역할을 상대적으로 못하고 있음을 보여준다.
국가별 근속기간 비교이다. 공공부문의 국가 비중이 작고 모든 것을 개인들이 사적으로 시장을 통해 해결하는 경우를 시장화라고 부른다. 우리의 삶이 주로 일을 해서 먹고 사는 것을 얻게 되는데, 그것이 얼마나 시장에 의해 쉽게 좌지우지 되는지를 보여주는 지표가 바로 근속연수이다. 상대적으로 시장으로부터 안정된 고용을 확보하는가, 아니면 시장에 의해 보장받지 못하고 쉽게 해고당하는 방식인가를 보는 것이다. 또한 한국은 전체국가 중 근속연수가 가장 짧다. 미국은 신자유주의를 대표하는 가장 상징적인 사회체제로 말하지만 근속연수를 보면 한국이 미국보다 짧다. 많은 것들이 결국 시장변화에 따라 개인 고용의 질도 달라지는 양상이다. 유럽국가들의 경우 프랑스는 12년으로 한국보다 거의 3배나 길고, 스웨덴, 벨기에 등 유럽국가들이 대체적으로 길다. 특히 한국 여성의 경우 그야말로 풍전등화의 삶을 살고 있다. 근속연수가 평균 2.9년으로 대단히 짧다. 그것은 그만큼 시장화되어 개인들의 고용이나 삶이 불확실하다는 것이다.
한국과 주요 OECD 국가들의 공공병상 비율을 비교해 보면 이 역시 매우 낮은 수준이다. 일하거나 생활하다 아프면 결국 의료서비스를 어떤 방식으로든 제공을 받는데, 얼마나 이런 서비스가 시장을 통해 이뤄지는가, 공적인 방식으로 제공되는가를 보면, 이 경우에도 한국은 대체적으로 사설병원에 의해 대부분 의료서비스가 제공된다. 공공서비스의 경우 보건소나 국립의료원의 비중이 상당히 낮고 평가도 낮은 평가를 받기도 한다. 한국적인 현상으로 볼 수 있는데, 정부가 개입해 전 국민 의료보험 체제이지만 사적인 의료서비스는 시장에 의해 주도적으로 이뤄지고 있다. 오이시디 국가 공공병상비율을 보면 확연히 드러난다.
종합적인 특징을 살펴보자. GDP 중 사회적 지출이 차지하는 비중이다. 주로 삶의 안전을 보장하는 다양한 형태의 지출이 사회적 지출이라고 본다. 공적지출의 경우 멕시코와 한국이 거의 같은 수준으로 낮다. 프랑스, 벨기에, 스웨덴, 덴마크, 독일 등이 상당히 높은 사회적 지출을 보여준다. 보통 경제활동자들의 가장 위협적 요소가 실업이다. 실업을 겪게 되면 소득이 상실되는데, 근대국가는 그것을 완화시키는 제도를 도입했다. 문제는 실업보험의 수준이다. 실업 전 월급과 실업수당 비율을 보면, 가장 높은 나라는 노르웨이로 72%가량이다. 삶이 위협받지 않는 형태다. 오이시디 통계를 보면 가장 낮은 곳은 미국으로 28%에 1년, 한국은 31%에 6개월을 보장한다. OECD 국가 전체적으로는 평균 5년을 보장하는데 비해 낮은 수준이다. 노르웨이를 제외한 그 외 유럽 여러 나라가 비슷한 수준이나 한국과 미국은 낮은 수준이다. 미국이나 한국에서 개인들은 고용부문의 보장을 받지 못한 채 상당히 위험한 살얼음판 삶을 산다. 물론 실업을 겪는 사람들에 한해 이런 위협이 존재하지만 실업이란 것은 누구나 겪을 수 있는 일이다. 공적인 방식의 보호는 그래서 의미가 있다.
한국 내에서 여러 가지 큰 정부 논란을 보면 사실 정치적인 차원에선 오랜 기간 권위주의적 통치의 전통이 있었고, 경제적 차원에서 보면 실질적으로 공공부문 지출 규모는 작지만 개입의 방식 정도는 상당히 심한 것이 특징이다. 대표적인 사례가 지난 81년 공중 분해된 국제그룹이다. 요즘은 세무조사 등을 통해 기업에 대해 직접적인 개입을 하는 모습이 보인다. 반면 일반적으로 기대되는 정부의 공적인 기능은 시민을 보호하고 사회적 위협으로부터 보호하는 다양한 서비스 분야이지만 제대로 발달이 안 되어 있다. 개인들의 삶은 시장에 상당히 의존하는 모습이다. 시장의 특징은 경쟁과 불확실성이다. 삶이 굉장히 피곤해지고 스트레스도 많다. 안정된 삶보다는 불안한 삶이다. 바로 이 지점이 우리가 효율의 문제를 ‘다시’생각해 보아야 하게 하는 것이다. 우리의 삶을 피곤하고 불안하게 하는 것-우리는 이것을 효율의 문제 속에서 고려해야 한다.
우리는 무엇을 효율이라 말하는가.
효율성의 차원에서 보면, 문제는 사회적 차원에서 어떤 사회가 효율적 또는 비효율적인지 이야기를 할 때이다. 가족차원, 기업차원, 사회차원이 일치하지 않는다. 예를 들어 기업의 효율성과 사회의 효율성은 다르다. 개별 기업은 투입 산출 차원에서 고려한다면 임금을 적게 주는 것이 효율성을 높이는 중요한 방식이다. 기술수준도 같고 인력규모도 같고 재료도 같다면, 비용을 줄이는 게 효율성을 높이는 방식이다. 모든 기업이 그럴 경우 전국 가구의 구매력이 떨어지게 될 것이다. 소비력이 떨어져 내수위축의 결과를 가져오게 된다. 결과적으로 기업이 생산을 해도 소비를 안하게 되어 경기는 침체된다. 개별기업은 상당히 합리적으로 선택해 임금을 낮췄지만 노동자는 생산자이자 소비자이다. 생산비용을 줄이기 위해 월급을 줄이면 소비자로서의 구매력도 함께 떨어진 것이다. 그렇다면 이 상황에서는 무엇이 효율적인것인가. 복지가 낮을 경우 생기는 여성노동력의 문제는 어떨까. 복지가 뒷받침 안 되면 출산을 안한다. 그래서 인구가 감소하면 연금 부담이 생긴다. 연금 받을 사람과 연금 재정을 부담해야 할 사람들 사이에서 불균형 상태가 되는 것이다. 그러면 젊은 세대가 출산율을 더 낮출 수밖에 없다. 인구감소가 가속적으로 벌어지는 상황이 된다. 사교육비가 높은 나라인 우리의 경우 여성이 남성만큼 대학을 진학하지만 취업하기는 어렵다. 고용별이 심하고, 채용되더라도 출산 등을 이유로 오래 있지 못한다. 사회적 차원에서 엄청난 낭비로 나타나는 것이다. 지난해 사교육비가 21조원이라고 한다. 이 중 절반이 여성에게 들어간 비용이라면, 10조는 어쩌면 쓰레기통에 들어간 셈이 될지도 모른다. 들어간 비용만큼 인력을 제대로 활용 못한다면 그 사회는 굉장히 낭비적인 사회이다. 결국 이 모든 상황을 볼 때 개별기업의 이익이 전체 사회의 이익과 반드시 일치하는 것은 아니다.
정부나 주로 공공기관이 담당해야 할 것은 개별 기업의 이해가 아닌 사회적 차원의 이익을 적극 고려하는 정책이어야 하며, 이것이 국민의 세금을 걷어서 기능하는 정부의 존재 이유라고 볼 수 있다. 그런 점에서 기업의 논리를 가지고 정치를 한다거나 기업의 논리로 사회를 바라보는 관점은 굉장히 위험할 수 있다.
복지국가는 기본적으로 사회 전체의 관점에서 문제를 해결하기 위한 전형적인 접근이다. 복복지가 되면 왜 사회가 효율적인 사회가 되는지, 복지를 둘러싼 많은 생각들과 복지를 강화한다는 것이 무엇을 의미하는지 살펴보자. 복지를 둘러싼 많은 생각들 가운데 돈을 많이 쓴다는 생각이 먼저 들 수도 있다. 돈을 집행하려면 사람이 있어야 한다. 그 일을 관장하는 공공무분 일자리와 일을 하는 사람이 있어야 한다. 그래서 복지가 증가하면 가장 먼저 일어나는 게 고용증대다. 그들은 소비를 하고 또한 세금을 낸다. 세수의 증가는 복지지출의 재정적 뒷받침이다.
복지효과의 세 가지를 단기, 중기, 장기로 구분해 살펴보자.
단기효과는 복지서비스 일자리의 증가다. 우리나라 공공부문 일자리는 미국과 비교해도 절반이 안된다. 미국 수준만 가도 일자리가 120만개 정도 늘 수 있다. 아주 간단한 산술계산이지만, 복지서비스 담당 일자리의 증가는 단기적 효과를 누릴 수 있다.
중기효과는 수혜자들의 경제활동참여 증가이다. 이런 부분에서 복지가 발전하면 바로 그 혜택은 여성에게 돌아간다. 아이를 돌봐야 할 여성들이 직접 혜택을 받는 것이다. 여성경제활동의 증가는 복지가 사회적 제약으로 능력을 발휘하지 못한 이들에게 희망을 실현시킬 조건을 만들어주는 것임을 보여준다. 소위 말하는 복지가 발전한 국가는 일 안하는 사람들이 많은 것이 아니라 남녀 모두 경제활동 참여율이 높은 수준을 보인다. 이것을 가능케 하는 것이 각종 복지 서비스이다.
장기적 효과는 보육/탁아/교육 부문의 복지가 보장돼 출산율이 높아지는 것을 말한다. 출산율 저하 문제는 한국경제의 쓰나미이다. 현재 대표적인 고령화 사회 국가가 일본과 스웨덴이다. 고령화 비율이 20%대로 비슷하다. 다섯 명 중 한명이 노인이다. 그런데 두 나라가 굉장히 다른 제도를 가지고 있다. 일본은 복지가 거의 없고, 스웨덴은 체계적으로 잘 발전돼 있다. 일본은 복지가 낙후돼 저출산, 인구감소, 노동력 감소 현상이 나타나고 출산 회피로 이어진다. 그러면서 저출산 고령화의 악순환이 이뤄진다. 인구문제가 곧 경제문제로 직결된다. 그래서 일본은 장기불황과 더불어 미래가 상당히 암담하다. 많은 나라들이 저출산 문제를 고민하고 있다. 독일이나 이탈리아의 경우도 인구가 감소추세이다. 그 이유는 특히 가족/여성과 관련해 복지에 대해 북유럽보다 보수적 정책을 취했기 때문이다.
복지문제는 시혜적으로, 가난한 사람들에게 도움을 준다는 개념이 아니라 사회를 유지하고 삶의 질을 높이며 일상의 위협으로부터 안전의 보장을 재구성하는 중요한 제도적 장치이다.
복지가 경제성장에는 도움이 안된다, 필요악 또는 불필요하다고 생각하는 사람들이 많다. 그런데 복지는 실질적으로 효율적이고 경제성정에 직접 기여하는 근대사회의 중요한 발명품이라는 것이 지난 20여년간 연구로 밝혀지고 있다. 복지가 일부 사람들이 생각하는 것처럼 경제성장에 저해요소인가? 경제학자들은 그렇게 많이 이야기한다. 경제학자들은 높은 복지혜택을 받는 개인은 근로 동기가 약화돼 일을 하지 않는다는 것이다. 만약 복지가 근로의욕을 약화시킨다면 나타날 현상은 일하는 사람은 줄고, 실업률은 높아진다. 그런데 복지국가가 발전될 수록 더 많은 사람이 일하고 실업률이 낮아지는 결과가 60~70년대 나타났다. 막연한 생각과 현실은 달랐다는 것이다. 2004년 경제사학자 피터 린더트가 지난 200년간의 자료를 가지고 연구한 결과 내린 결론이 일반적으로 경제학자들이 경제활동에 도움이 안된다고 한 복지가 결국 경제 성장에 상당한 기여를 했다는 것을 밝혔다.
한국사회에서 사람들은 긴장감 속에 살고 있다. 우리의 불안과 긴장은 한국사회에 분명한 마이너스이다. 복지국가에 담길 내용이 무엇인지 더 구체화되고 있단 생각이 드는 3주차 강의였다.