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2017 가을 아카데미 느티나무

일시: 10월 10일 화요일

강의자: 한상희 교수님

◎국회

◦의회주의

국회는 의회주의를 따릅니다. 국민대표의 원리를 따라 선거에 의하여 구성원을 선출하고 구성된 의회는 국가의 주요정책을 결정합니다. 국회는 반드시 공개와 토론의 원리를 따라야합니다. 국민들이 국회에서 무엇이, 왜 논의되고 있는가를 알아야 견제가 가능하고 관심을 더욱 가질 수 있기 때문에 공개의 원리를 따라야 합니다. 국민들이 사안에 대한 찬·반 입장 모두를 알고 합리적으로 합의를 이끌어가기 위해서는 토론이 필요합니다. 토론을 통해 설득되어진 다수자의 의견을 따르는 다수결 원칙을 따릅니다. 그런데 여기서 다수결은 ‘그때 그때의 다수자(Jewilige Mehrheit)’, 즉 사안별로, 시간·장소 등에 따라 다수자가 바뀔 수 있어 소수자였던 이들이 다수자가 될 기회를 가지는 것을 말합니다. 이것이 다수결 원칙의 핵심 내용입니다. 선거에서 승리했다고 하여 계속해서 의회를 장악하고 다수자의 위치를 독점하는 것은 폭력을 휘두르는 것입니다.

◦구성

국회는 양원제 또는 단원제로 구성될 수 있습니다. 대표적으로 미국, 영국, 독일은 양원제를 채택하고 있습니다. 미국은 상원의 힘이 하원보다 훨씬 막강하지만 미국을 제외한 독일과 영국 등 대부분의 양당제 국가들은 약한 상원체제를 가집니다. 양당제는 각종 사안들이 하원과 상원 둘 다를 거치기 때문에 시간이 오래 걸리는 편입니다.

“제2원이 제1원과 의사를 달리한다면 제2원은 유해한 것이 되며, 양자의 의사가 동일하다면 제2원은 무의미”하다는 시예즈의 단원제에 대한 주장은 동의하기 어렵습니다. 의사가 서로 다를 때와 같을 때 모두 조정과 합의과정에서 나오는 내용들 또한 사회적으로 의미를 가지기 때문입니다.

◦운영

임시회 30일, 정기회 100일 초과 불가(47조 2항)라는 조항으로 인해 국회 운영 기간이 엄격히 제한되어 있습니다. 이 조항은 유신헌법 때 만들어진 것으로 국회가 보다 장기적으로 의사결정하지 못하게 만드는 것입니다.

의사공개의 원칙을 따라 본회의 내용은 필수적으로 국민에게 공개되어야 하며 위원회 내용 또한 필수공개로 해석되고 있습니다. 소위원회는 위원회 내에서 여야 간사 2~3명이 협의하여 실질적 결정을 내리는 심사인데 현재 소위의 심사내용은 의결로 공개하지 않을 수도 있습니다. 이것은 국회의 가장 기본적인 원칙을 따르지 않는 것이므로 개정이 필요합니다.

의사지연을 막기 위해 일사부재의 원칙으로 부결된 안건은 그 회기 내에서 발의 불가합니다. 가결된 안건은 무효화하는 것은 번안제도를 따라 가능합니다. 또한 1일 1차 회의 원칙으로 산회 후 재차 회의 소집 불가합니다.

◦재정권

국회는 입법권, 재정권, 국정통제권, 인사권, 자율권을 가집니다. 그 중 재정권은 조세권, 예산심의, 확정권을 포함합니다. 조세의 종목과 세율은 법률로 정하고(59조) 있으며 조세평등주의를 따라 소득이 같다면 똑같은 액수의 세금을 부여하고 다양한 소득 수준에 따라 다르게 세금을 부여하고 있습니다. 예산법률주의는 예산을 법으로 정하여 반드시 따르도록 하지만 예산비법률주의는 예산을 법이 아닌 별도의 것으로 정하여 구속력이 약한 것입니다. 일본과 한국은 예산비법률주의를 따르고 있습니다. 예산비법률주의는 국회가 경제적으로 행정부를 견제할 힘을 약화시키는 반면 행정부의 재정권을 높여주고 있습니다. 정부 동의 없이 세출예산 증액 및 새로운 비목 신설 금지(57조)라는 조항 또한 국회의 재정권을 제한하고 있습니다.

◎행정부

◦대통령

대통령은 대외적 국가대표자, 국헌수호자, 국정의 통합 조정자, 헌법기관구성권자의 지위를 가집니다. 입헌주의는 국가권력 견제가 핵심으로 헌법은 대통령이 아닌 국민이 수호해야 합니다. 그런데 유신헌법 때 생긴 국헌수호자, 국정의 통합 조정자라는 대통령의 지위는 국민주권과 함께 이해되기 어려워 보입니다. 한국은 대통령중심제로 대통령에게 지나친 권한이 부여되어 있습니다.

미국을 포함한 여러 나라들은 행정권이 대통령에게 주어져 대통령이 고독한 결정자로서 중대한 책임을 맡고 있습니다. 한국은 예외적으로 행정권이 정부에 주어져 대통령은 행정부수반으로서의 지위를 가집니다.

대통령은 내란, 외환죄를 제외하고 재직 중 형사상 소추당하지 않는 불소추특권을 가집니다. 강제수사는 불가하지만 자발적 동의를 통한 임의수사는 가능합니다. 민사상책임추궁과 탄핵소추 또한 가능합니다.

◎법원

◦사법권

가장 중요한 것은 독립성입니다. 법관은 양 당사자로부터 철저히 독립적인 3자가 되어 간섭받지 않아야합니다. 법관은 외부적 독립과 내부적 독립을 이루어야하는데 한국의 경우 대법원장의 권한이 상당히 커서 내부적 독립을 이루기 어려운 상황입니다.

법은 인간사회의 모든 면을 다루어야하기 때문에 다양한 생각과 경험을 가진 법관들이 필요하지만 현실적으로 법조인들은 동질적 경로를 통해 비슷한 경험을 공유하는 경향이 강합니다. 대법원의 법관 14명 또한 이러한 문제에 직면해서 대법원 구성의 다양성 문제가 존재합니다. 민법, 형사법에 능통한 법관들이 많은데 노동법을 비롯하여 좀 더 다양한 법에 관련한 지식과 경험을 가진 법관들이 필요합니다.

◦대법원

1962년 헌법은 대법원장을 법관추천회의의 제청, 대통령이 국회의 동의를 얻어 임명, 대법관을 대법원장이 법관추천회의의 동의를 얻어 제청하고 대통령이 임명하도록 명시하고 있습니다. 이는 법원 내 비교적 다양한 권력 간에 합의를 이루는 형태로 볼 수 있습니다. 그러나 유신헌법 이후 1972년 헌법부터 대법원장을 대통령이 국회의 동의를 얻어 임명, 대법관을 대법원장의 제청으로 대통령이 임명하도록 명시하고 있습니다. 이는 대통령이 사법 구조를 좌지우지할 수 있게 하기 때문에 고쳐야할 필요가 있습니다.

◦헌법재판

변호사강제주의로 변호사가 반드시 있어야 헌법재판을 할 수 있습니다. 헌법재판은 사법적 기관에 의한 법령의 위헌 여부 심사인 위헌법률(명령)심사와 각종의 헌법사건을 다룹니다. 헌법사건에는 정당해산심판, 탄핵심판, 권한쟁의심판, 헌법소원심판, 선거사건심판 등의 중요한 사건들이 있습니다.

◦일반심판절차

심리정족수를 재판관 7인 이상으로 하고 있습니다. 때문에 재판관 9명 중 3명만 빠져도 재판을 하지 못합니다. 오스트리아는 예비재판관 3명을 두고 있어 재판관 결석 시 위태로운 상황에 대처할 수 있도록 하고 있습니다. 우리 또한 이러한 대안이 필요합니다.

헌법 재판이 아닌 일반 재판의 심판비용은 당사자가 부담하는 것을 원칙으로 하지만 헌법재판은 국가기관 행위에 관한 것이므로 국가가 심판비용을 부담합니다.

법정의견은 재판부 공식 의결된 의견이며 이는 다수의견이 됩니다. 이러한 법정의견에 이의를 제기하는 것이 반대의견이며 다수의결(결론)에는 동의하지만 결론에 이르는 이유(과정)에는 동의하지 않는 것을 별도의견, 보충의견이라고 합니다. 박근혜 전 대통령 탄핵재판에서도 9명 모두 만장일치였지만 그 중 별도의견, 보충의견을 낸 법관들이 있었습니다.

일반심판 외에도 위헌법률심판, 헌법소원심판, 권한쟁의심판, 위헌정당해산심판, 탄핵심판이 있습니다. 그 중 권리구제형의 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사 시 제기되는 것으로 청구기간이 안날로부터 90일, 있은 날로부터 1년 이내라는 점을 알아둘 필요가 있습니다.

◦탄핵심판

대상자는 대통령, 국무총리, 국무위원, 장관, 헌재재판관, 법관, 중앙선관위원, 감사원장위원 등과 검찰총장, 검사, 경찰청장, 방통위원장, 각급선관위원 등 정치권한이 많은 고위공직자들입니다. 그 중 여러 나라들에서 일반적으로 가장 많이 탄핵되는 대상자는 법관입니다. 탄핵심판은 대상자들의 1)재직 중 직무집행 행위가 2)헌법이나 법률에 위배되며 3)중대성을 가질 때 가능합니다. 공직으로부터 파면되고 5년간 공무원이 될 수 없으며 사면은 인정되지 않는 것이 심판결정입니다.

국민들이 국민주권을 위해 대통령을 탄핵시킨 경우는 우리나라가 유일합니다. 브라질에서 2번의 대통령 탄핵심판이 있었지만 그것은 전쟁과 정치 수단으로서 행해진 것이었습니다.

한국의 통치기구 문제점은 대통령의 권한이 너무 크다는 것입니다. 그런데 이보다 더 큰 문제는 ‘국민’이라는 단어가 나오지 않을 정도로 국민이 배제되어 있다는 것입니다.

<질문>

Q1. 인사에 관한 안건을 무기명 투표와 기명 투표 중 어떤 것으로 해야 한다고 생각하시는지?

A1. 공인에 대한 지지자, 반대자의 여러 의견을 공개하여 국민들이 공인에 대한 정보를 제대로 알고 판단할 수 있게 하여야 합니다. 미국의 경우는 의원 한 사람 한 사람이 공개적으로 인사안건에 대한 자신의 의견을 발표한다고 합니다. 인사는 무엇보다 신중하여야하는 것이므로 투표과정과결과를 공개해야 한다고 생각합니다.

Q2. 기초자치장의 경우 선거진출이 3번이 가능하고 국회의원은 이보다 더 많은 기회를 갖고 있는데 이들의 선거진출가능 횟수를 좀 더 제한해야 하지 않나요?

A2. 장의 경우 장기 집권 시 행정이 루틴하게 이루어지고 지역유착의 가능성이 있기 때문에 제한하고 있으나 의원에 대해선 지방과 정부가 횟수제한을 두지 않고 있습니다. 입법의 경우 자치보다 독점력이 적게 되어 있는 구조라 보았기 때문입니다. 그러나 이에 대한 얘기가 이번 자문위원회에서 나온 적이 있고 더 논의해보아야 할 사항인 것 같습니다.