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[김종철의 헌법을 통한 민주주의] 5강(6/11) - 정당은 어떤 조건하에서 해산될 수 있는가

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문제의식

작년 11월 5일, 정부는 헌법재판소에 통합진보당에 대한 정당해산심판을 청구했다. 정부가 위헌정당 해산제도에 따라 정당에 대한- 해

산심판을 청구하는 것은 헌정 사상 처음이다. 박근혜 대통령은 유럽 순방 중이었는데 이에 관해 전자결재를 하였다. 이 사건을 통해서

세간의  헌법상 정당 해산에 대한 관심이 뜨거워졌다. (교수님께서는 '전자' 결재에 관해 이 청구가  전자 결재까지 할 정도로 시급히 처

리해야 할 긴급한 사항인지 의문이 생기며, 전자 결재가 헌정 사상 처음있는 정당 해산 심판 청구에 대해  엄밀한 검토의 과정이 있었다

고는 보기 어려운 형태라고 말씀하셨다.)

과연 정당이란 무엇이며, 헌법에서 명시하고 있는 정당 해산의 조건은 어떤 것인가.  또한 그 조건에 부합한다고 해서 헌법재판소의 판

결을 통한 정당해산이 민주주의의 방향에 옳다고 볼 수 있는가 라는  물음에서 이 강의는 시작된다. 

 내용소개

1. 헌법상 정당이란 무엇인가: 정당에 대한 법적 승인의 발전단계와 정당의 이념형적 모델을 중심으로

정당에 대한 법적 승인의 발전단계는 불법-> 무시-> 합법-> 헌법화 로 볼 수 있다. 절대군주 시대는 일원주의로서 군주와 다른 의견을

갖는 정당이라는 것은 있을 수 없는 일이었으나, 민주주의의 흐름에 따라 현재는 정당을 헌법화 하여 다른 일반적인 결사보다 훨씬 더

강하게 보호한다.

민주주의와 정당의 상호관계를 좀 더 면밀하게 살펴보면, 봉건적이고 전근대적인 절대군주 시기는 통합이라는 가치를 최고로 여기며

 이념적 동질성을 중요시 했다. 공동체를 구성하는 사람들은 신민이었으며 그들에게 정당 결사는 반역과 같은 것이었다. 의회민주주의

 시기는  의회=왕의 자리로 이해되었다. 그들은 개인 단위였고 각자 자신의 이익에 따라 행동하였기 때문에  의사 결정은 쉽지 않았다.

 이러한 어려움 속에서 파편화된 대표들 보다는 효율적인 의사결정과 통치를 위하여 정당의 등장은 필연적이었다고 할 수 있다.  물론

 정당민주주의가 바로 승인 될 수는 없었다. 정당의 존재는 통합에 반하는 것이며 이념적으로도 받아들이기 쉽지 않았기 때문이다. 기

득권층은 다수의 힘에 의해 결집된 층이 모이는 것을 꺼렸음이 당연하다. 현재는 각자 다 다를 수 있다는 독립된 삶을 전제로 정치, 사

회,경제, 문화적으로 뜻이 맞는 사람들이 모여 무엇인가를 하는 것이 정당이라고 볼 수 있다.

국가와 시민사회의 관계를 중심으로 정당의 이념형적 모델을 살펴보면 일반 대중 보다 고학력, 고소득에 어려운 국가고시를 통과한 전

문직종의 사람들의 집단이 모인 '엘리트 정당' 모델이 있다. 우리나라 거대 정당 형태가 대표적이라고 할 수 있다.

다음으로 민주화를 통한 시민사회가 형성되면서 출현한  '대중정당' 모델이 있다. 엘리트정당과 달리 노동자·농민·중간층을 포함한 대

중의 지지를 기반으로 조직된 정당을 말한다. 대중정당은 화이트컬러와 자영업자 등 중간층의 지지를 포함하여 개량적 정책과 노선을

취하는 사회민주주의 정당을 가리킨다. 당원 개개인으로 볼 때는 엘리트정당에 비해 열세이나, 당원이 연합하여 거대한 조직을 형성하

면 큰힘을 발휘하게 되므로 노동조합이나 각 단체 등 이념이 같은 집단과 연대하게 된다. 이념정당이라고도 하며 영국의 노동당이 대

표적인 예이다. 엘리트 정당과 대중정당 모델은 국가 영역과 사회영역의 통로역할을 한다.

 이 후 등장한  '포괄정당' 모델은 선거에 이기기 위해 중도층을 포섭하여 보다 넓은 지지를 얻을 수 있도록 하는 형태이다. 쉽게말하면

이념적으로 좌클릭(진보) 한 정당이 오른쪽으로, 우클릭(보수)한 정당이 왼쪽으로 움직여 지지층을 넓혀 거대 정당으로 성장하기 위것

이다. 대중정당은 사회로부터 정부를 움직이려고 하기 때문에 정부와 정당의 구별이 명확하다. 포괄정당은 정권획득을 목적으로 선거

에 임하기 때문에 국민과 정부의 중간에 선 것으로 볼 수 있다. 

 반면에 정부에 가깝고 국민으로부터 먼 정당모델을 '카르텔 정당'이라고 한다. 이 정당 모델은 정부의 운영을 세일즈 포인트로 하고 있

기 때문에 여야 당 대립을 피하고 가능한 만장일치의 국회운영이나정책결정과정을 실현하고자 한다. 따라서 여야당간의 경쟁을 억제

하고 각 정당, 현직의원 전원 공통의 이익을 도모하게 된다. 대중정당은 사회의 일부로서 정부에 영향을 미친다. 포괄정당은 사회와 정

부의 사이에 선다. 카르텔 정당을 극단적으로 말하면 정부를 지지하고 있으므로 오히려 정당과 유권자를 연결시키는 것은 정부ㆍ행정

이다.

 2. 한국헌정과 정당

(1) 헌법 제 8조 ① 정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다.② 정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치

적 의사 형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다. ③ 정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정

하는바에 의하여 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다. ④ 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌

법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다.

(2) 복수정당제와 다원적 민주주의

복수정당제는 2개 정당만을 인정하는 제도라기 보다 단일 정당제를 부인하는 제도라는데 그 의의가 있으며, 하나만의 정당을 인정하

는 경우 정치가 독단적으로 되기 때문에 두 개 이상의 정당을 두어 서로 견제하여 민주적 정치 운영을 꾀하려는 것으로 민주 국가에서

는 이 제도를 원칙으로 하고 있다.

일원주의는 루이 14세의 '짐이 곧 국가다' 와 같이 특정 계층이 국가의사를 독점하고 통합하려는 것으로 전체주의가 발생할 수 있다. 교

수님이 강조하신 것은 함부로 통합을 이야기 해서는 안된다는 것이다. 민주주의 사회에서 통합은 사실상 있을 수 없으며 모두의 의견

이 다 다를수 있고, 서로 다른 주장이 공존하는 것이 민주주의이며 다원성을 인정하면서 그 안에서 같이 할 수 있는 것을 같이 만들어

나가야 한다. '생각이 틀렸어' 가 존재 하는 것이야말로 불통이다. 다름을 인정하는것이 가장 중요하다.

기득권 세력은 개인들이 모여 결사체를 띄는 것을 꺼려했다.  노동조합도 원래 불법이었는데  개인주의에 반하는 것이기 때문이었다.

개인을 존중한다면 개인들이 모여 만든 노동조합, 정당 등 집단도 인정해야 하는 것이 당연하다. 개인주의와 집단주의를 선거로 설명

할 수도 있는데 인물선거라는 것은 매우 보수적인 정치적 지형이다.  어떤 당이 의회 다수를 장악해서 집권당이 되느냐가 중요한 것이

지,  개개인의 인물이 가지는 중요성은 떨어진다. 세력이 우선이고 그 다음이 인물이다.

3. 정당해산제도의 본질

정당해산제도는  정당이라는 결사체를 특별히 보호하려는 기능과 독재와 같은 민주주의를 위협하는 세력으로부터의 방어적기능이 있

다는 의견이 있다.  그렇지만 교수님께서는 현행법은 정당 등록 취소가 너무 쉽기에 특별한 보호라는 것이 무색하다고 하셨다.

정당해산제도가 민주주의의 위협 세력으로 보터 정당을 보호하는 최후적, 보충적 헌법 보장제도라고 보았을때 이에 대한 선제적이며

예방적 대응의 전제조건은  사회가 충분히 다원적인 정치제도와 문화를 가져야 한다는 것이다. 국가 보안법과 같은 억압적 법제는 다

원성에 반하는 것이다.  정당해산제도가 오남용의 위험을 가지고 있기에 존재하는 것만으로 의미를 가지는 선언적 의미로써의 역할을

 가져야 하며, 교수님께서는 어떤 정당이 민주주의 질서에 반하는 역할을 했을때 이에 관해  헌법 재판보다는 선거를 통해서 국민이 심

판하는 것이 가장 바람직하다고 말씀하셨다.

4.  정당 해산의 요건: 민주적 기본 질서의 위배

헌법 제 8조 ④ 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌

법재판소의 심판에 의하여 해산된다.

(1) 헌재의 해석론

자유민주적 기본질서에 위해를 준다 함은 .... 국민의 자치, 자유, 평등의 기본 원칙에 의한 법치주의적 통치 질서의 유지를 어렵게 만드

는 것이고 기본적 인권의 존중, 권력분립, 의회제도, 복수정당제도, 선거제도, 사유재산과 시장경제를 골간으로 한 경제질서 및 사법권

의 독립 등 우리의 내부 체제를 파괴 변혁 시키는 것으로 풀이 할 수 있을 것이다 ( 헌재 1990.04.02. 89헌가 113, 판례집 제 2권, 49, 64-

64)

(2) 유럽평의회 베니스위원회 정당해산지침(2000)

요약하면,

* 전체로서의 정당은 정당 활동이나 정치적/공적 활동의 체제 내에서 정당이 승인하지 않은 당원의 개별적인 행동에 대해 책임을 질

수 없다.

* 정부 또는 관련국가기관이 매우 극단적인 조치인 강제해산을  사법기관에 제소하기 전에 각국의 특수한 사정을 고려하여 당해 정당

이 자유민주적 정치질서나 개인의 권리에 실제적으로 위헙이 되었는지와 이 위협을 예방하기 위하여 덜 극단적인 조치가 있는지를 판

단하여야 한다.

* 정당의 금지 또는 법적으로 강제되는 해산을 추진하는 법적 조치는 위헌성에 대한 사법적 사실확인의 결과이어야 하며 (법적 심판제

도), 그 예외적 성격을 충분히 고려하여 비례의 원칙을 준수하여야 한다.

5. 통진당 사건의 경우

법무부는 통합진보당의 강령이 위헌성을 가지고 있다며 '노동자와 민중이 나라의 주인이 되는 나라'라는 구절이 국민주권주의에 위반

된다고 해석하여 논란이 있다. 또한 통합진보당의 경기도당원들로 구성되었다고 하는 단체가 내란음모 혐의를 받고 있는 사건과 관련

하여 이 단체를 통합진보당과 동일하게 볼 수 있는지가 통합진보당의 활동이 위헌성을 띄는 지에 대한 관건이다.

이에 대해 새누리당과 그 전신인 한나라당의 차떼기 사건, 국정원 선거개입, 공천부정은 괜찮고 통합진보당의 공천 부정은 왜 안되냐는

것부터 민중이 주인되는 나라의 구절이 어떤 문제를 가지고 있으며  이석기 내란음모사건의 유죄가 반드시 통진당의 해산과 관계되

느냐는 것까지 여러 의문을 가질 수 있다 . 통진당 김선동의원의 최류탄 투척, 경선 과정에서의 문제점은 개별 사항이고 정당해산 심판

은 정당의 활동이 민주적 기본 질서에 반했는지에 따라 판단되야만 한다.

강의 소회

이번 강의에서 가장 중요하게 시사하고 있는 것은 통진당에 대한 정부의 정당해산 심판 청구가 과연 올바른 것인가와 헌법 제8조 4항

에 명시된 정당해산의 조건이 현재 우리사회에 진정 필요한 것인가 라고 생각한다.  베니스 평의회의 정당해산지침에 따르면 개별 당

원의 활동에 대해 정당이 책임을 질 수 없으며, 정당이 자유민주적 정치질서나 개인의 권리에 실제적으로 위헙이 되었는지와 이 위헙

을 예방하기 위하여 덜 극단적인 조치가 있는지를 판단하여야 한다 는데 정부의 이번 청구는 이러한 검토가 충분히 이루어지지 않았

다고 생각한다. 교수님께서 정당해산이라는 것은 굉장히 극단적인 조치이기 때문에 쉽사리 판단해서는 안되고 결국 이러한 판단도

국민이 투표로서 그 정당의 활동에 대해 심판하는 것이 가장 민주주의에 부합하다고 하셨는데 나도 굉장히 공감했다. 민주적 기본질서

라는 것도 굉장히 애매하고 결국은 그것에 대한 정의와 판단도  9인의 헌법재판관이 하는 것인데 이것이 민주주의의 가장 올바른 방법

이라고 생각하지 않으며, 과연 정치적인 이해 관계가 완전히 배제된 채 이뤄질 수 있는 지도 의문이기 때문이다. 이번 정부의 행동이

단순히 이러한 이유때문일까? 하는 생각 또한 갖게 되는 것이 사실이다.  교수님께서 이면의 의미를 많이 설명해주셔서 단편적으로만

이해했었던 정당해산에 관해서 여러 건강한 사유를 할수 있었던 시간이었다.

한줄 요약: 정당해산은 민주적 기본질서 유지를 위해 국민이 판단해야한다.

글: 자원활동가