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[진짜 주인 되는 <헌법 제대로 읽기>] 3강. 통치구조, 최선입니까? 확실해요?
[진짜 주인 되는 <헌법 제대로 읽기>] 3강 통치구조, 최선입니까? 확실해요?
한상희 교수
'어떻게 살 것인가'에 대한 고민에서 출발하여 우리의 헌법이 만들어 지며 국민주권주의를 통치를 위한 기본원리로 하고 있다. 이것은 루소가 말한 것과 같이 국민의 대표들을 선출하는 하루만 나라의 주인이 되고 나머지 기간에는 노예로 사는 것과 같은 형식적 국민주권주의가 아닌 실질적이며 반대의제를 의미한다.
칼 슈미트는 민주제의 반대 의미를 군주제가 아닌 대의제라고 말하며 '군주제'가 대표적인 대의제이기도 하다. 현재 한국도 이 대의제를 통치구조로 사용하고 있는데 그들의 캠페인 동안 표방했던 '공약'들을 지키지 않는다고 해도 이를 강제할 수 있는 장치가 현재는 전무하다.
국가의 통치기구는 권력을 분할하여 권력집중을 막고 있는데 입법, 행정, 사법으로 분리하며 기관으로는 국회, 대통령, 법원으로 분리하는 것을 말한다. 이는 상호불간섭을 원칙으로 하는데 견제와 균형을 위한 장치이다. (예외-대통령은 공무원 임명의 권한을 가지는데 2008년 헌법제판소의 이명박 특검에 대해서 권력분립은 지켜져야 하지만 '특검제도는 법의 공정성 및 사법적 정의를 확보하기 위한 것이다. 본질적으로 권력통제의 기능을 가진 특검제도의 취지와 기능에 비추어 볼 때, 특검제도의 도입여부를 입법부가 독자적으로 결정하고, 특검 임명에 관한 권한을 헌법기관 간에 분산시키는 것이 권력분립의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.'라고 하였다.)
정부형태는 대통령제, 의원내각제, 이원정부제, 분권형 대통령제 등이 있다. 의회로부터 독립되어 의회에 책임지지 않는 대통령과 그의 정부가 행정권력을 담당하는 것을 대통령제라고 하는데 현재 한국은 의회와 행정부가 독립되는 않는 경향을 보이고 지나치게 대통령의 권한이 비대화(폭넓은 임명권, 비상대권, 예산재정권 등)되어 있으며 국가정보원 등의 정보기관이 이를 더욱 강화시키고 있다. 초기 제헌헌법은 의원내각제를 기초로 하여 만들어졌으나 이는 이승만에 의해 대통령제를 기반으로 하는 헌법으로 수정된 역사를 가지고 있으며 양당체제의 영국 수상정부제와 다당체제의 독일 건설적 불신입제 등이 의원내각제에 속한다. 또한 현재의 헌법에서 정부형태에 관련한 법률 제66조는 유신헌법을 지금까지 가져온 것으로써 대통령에게 무한한 책무를 주는 것으로 표기했지만 이는 또 무한한 권리 또한 주는 것으로 유추해볼 수 있다.
국회는 의회주의를 말하는데 선거에 의하여 선출, 구성된 의회가 국가의 주요정책을 결정하며 공개와 토론의 원리를 기반으로 하고 있다. 그 예로 국회의원이 법안 발의를 하려면 10명의 의원 동의를 얻어야 하고 이를 위원회에 보내서 20명 중 15명의 동의가 있어야 법사위로 보내지는데 이와 같은 일련의 과정을 거치면서 공개와 토론 그리고 다수결의 원리가 그대로 작동하는 것을 볼 수 있다. 그리고 국회는 위원회와 본회의에서 법안이 결정되는데 위원회는 그 내용을 심사하여 본회의에 상정하며 본회의에서는 내용을 분석하지 않고 찬반 결정을 하는 과정을 말한다. 현재 위원회에서는 청문회 등을 직접 열어서 내용의 본질을 좀 더 심도있고 조사/분석할 수 있는 권한이 없는데 이는 개선되어야 할 부분이다. 또한 국회는 본회의와 위원회는 공개하여 운영하는데 가장 중요한 양당간사회의(기본적인 내용에 대한 토의)는 공개하지 않으므로 이 또한 개선되어야 할 부분이다. (*Sunshine Act : 모든 회의에 빛이 들게 하라, 즉 모든 부분을 국민에게 공개하라는 의미이다.)
대통령의 지위를 말할 때 대외적 국가대표자로써 인식할 수 있으며 행정부 수반으로써의 지위를 가질 수있다. 하지만 현재 헌법에서 볼 수 있는 유신의 잔재적 지위는 제거하는 것이 옳다. 그리고 유고(병 등으로 직무를 수행할 수 없을 때) 및 궐위(사망 등으로 직무수행을 영원히 하지 못할 때) 시에 이의 직무대행은 국무총리가 권한대행을 하도록 되어 있으나 누가, 어느 시점에서 권한을 이양할지 등에 대한 것을 결정할지는 법률에 존재하지 않는다.
대통령 특권 중 전직 대통령 연금은 재임 시기가 아닌 "지급 당시" 대통령 보수년액의 95%를 지급하게 되어 있다.
대통령의 입법 및 사법권은 대체적으로 법률안제출권과 공포권 및 거부권 등이 있다. 그러나 일반/특별사면권은 법원결정을 침해하는 소지가 다분하다. 대체적으로 일반사면은 어떤 사안에 대해서 사면을 해주는 형식이므로 많은 수의 사람들이 이에 속할 수 있지만(예-2015년 1월1일부터 12월31일까지의 면허정지를 사면한다) 특별사면은 매우 특수한 경우에 한정하여 한두명의 사면을 말한다. 그러므로 그 개인의 이름이 이에 기록된다.(예-평창올림픽 유치를 위한 이건희 사면) 그리고 일반사면은 국회의 동의가 필요하지만 특별사면은 동의없이 진행할 수 있다. 그런데 현재까지의 사면은 특별사면인데(국회 동의없이) 많은 수의 사람이 이유없이 그 범죄를 사면받았다. 이는 사법부의 법집행에 대한 심각한 권한 침해라고 할 수 있다.
대법원은 제헌헌법 이후 여러차례 개헌이 되고 1972년 유신헌법 때 개정된 사항이 현재까지 이어지고 있다. 이는 대법원장과 대법관을 대통령이 임명하는 것으로 사법부의 독립을 저해하는 요소이다.
추가적으로 권력의 분립은 지방분권으로도 가능한데 이는 자주조직권, 재정독립, 자주입법권이 부여되어야 가능한 것이다. 도시에 몰려 있는 인구와 지방의 소규모인구를 절대적으로 비교하여 선거하고 의사결정하는 것은 공정하지 않은 경우가 많다.(예-성주의 사드배치 관련해서 성주의 대표 의원은 1명일 때 서울의 조그만 행정구역에 여러명의 의원이 존재할 수도 있기 때문에 지역의 대표성을 말하기 어렵다.) 그러므로 이는 지방분권화를 하여 수직적 수평적 권력분립이 가능하도록 한다. (또한 사드배치는 국제법상 조약에 해당하므로 국회의 비준동의를 받아야 한다.)
헌법개정은 현재까지 국회가 발의 또는 대통령발의로 이루어졌는데 이는 그들이 그들의 이익을 나눠갖는 방식으로 이용되어 왔다. 그래서 '아일랜드 모델'과 같이 국민들이(또는 국민들의 대표들)이 모여 개정안을 만들어가는 방식을 취하는 것이 바람직하다. 우리는 신자유주의의 노선을 택할 것인지(계속 이어갈 것인지) 아니면 복지국가의 방향으로 선회할 것인지를 결정해야 한다. 국민을 배제한 헌법개정은 있을 수 없으며 국민으로써의 권리이자 의무로 이에 적극 참여해야 할 것이다.
자원활동가 : 박진희