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8월 30일부터 가을학기 강좌 [집의 인문학 : 아파트 공화국에서 다시 집을 생각한다] 강좌가 시작되었습니다.
이번 강좌는 단순히 자산증식의 수단으로서의 집이 아닌 사람과 사람의 삶이 엮이는 공간으로서 집의 의미를 재발견하고 주택정책과 가족의 의미까지 보다 폭넓게 바라볼 수 있는 기회를 제공하기 위해 마련되었습니다. 강좌소개 보기>> 
5강의 강의정리 후기는 자원활동가 이현정 님이 작성해 주셨습니다.

헌법이 담은 토지공개념을 정책으로 실현하자

2011 참여연대 느티나무 아카데미 가을강좌 ‘집의 인문학’은 작년부터 기획되었다고 한다. 의, 식, 주. 입고, 먹고, 거처하고. 사람이 살아가는 데 있어서 꼭 필요한 것들이다. 이 중에서 주, 즉 집은 대한민국에서 ‘자산증식’의 수단으로 인식되는 경향이 여전하게 강하다. “주거문화, 부동산 문화를 변화시키는 씨앗이 되면 좋겠다”는 느티나무의 바람에 100% 동의하며 집의 인문학 강좌를 소개한다. 5강은 참여연대 운영위 부위원장인 김남금 변호사가 맡았다. 

# 첫 단추 잘못 낀 주택정책
주택정책은 철학이 중요하다. 주택정책이 상품과 같은 것일까?

우리나라 주택정책은 수요와 공급에 맞추고 있다. 토지, 집은 특이한 상품이다. 토지는 무한공급이 어렵다. 조상으로부터 물려받은 것이고, 공급이 돼도 단시간에 안 된다. 공급은 제한인데, 과수요가 되면서 문제가 생긴다. 그래서 유한한 자원인 주택을 누구에게 공급할 것인가 명확한 목표가 있어야 한다.

공공성 원칙에 따라 주택을 공급해야 한다는 입장도 있다. 헌법 35조는 국가가 국민에게 쾌적한 주거환경을 제공하도록 노력할 의무를 규정했다(“국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다.”). 헌법 122조는 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”는 내용이다. 헌법은 사회적 시장경제를 추구한다. 공공성 원칙에 따라 ①공공성을 지키고 ②가수요를 차단해야 한다. 실수요는 집을 산 사람이 거주하는 수요이고, 가수요는 거주하지 않는 것이다.

아파트는 내구연한이 길다. 최소 40년은 유지해야 되고 최대는 60년이다. 시장정책 실패 중 하나가 중대형 공급을 많이 한 거다. 노무현 정부 말, 당장 시장에서 수요가 많으니까 중대형 공급을 많이 했다. 그렇지만 2~3년이 지나자 소형이 인기다. 강남 재건축에 중대형이 많았는데, 지금은 중대형을 소형으로 바꿔달라는 요구가 생기고 있다.

투기수요를 차단하는 정책으로는 다주택자 중가세, DIT규제, 대출정책이 있다. 토지공개념 3법이 있는데, 토지초과이득세, 개발이익환수제, 택지소유상한제가 그것이다. 토지초과이득세법, 택지소유상한제는 DJ정부 때 없어졌다. 헌법 119조를 보면 사회적 시장경제 원리를 얘기한다. 헌법은 토지공개념을 적극으로 받아들였다. 그런데, 역대 정부가 헌법의 토지공개념에 맞게 정책을 폈을까?

박정희 때는 주택사유, 개발이익 사유화 정책이 쓰였다. 분양가 상한제를 시행했는데, 당시로는 획기적인 것이었다. 평당 얼마라는 것이 전국에서 통했다. 이걸 10년간 유지했는데 노태우 때 원가연동제로 바뀌었다. 공공임대가 아닌 분양을 중심으로 간 것은 주택정책에서 첫 단추를 잘못 낀 것이다.

외국은 집을 다 짓고 전문가의 감정평가 뒤에 이를 집합 건물로 등록한 뒤에 행정당국의 승인이 있어야 분양이 가능하다. 하지만 우리나라는 금융비용을 소비자가 지는 대신 건설사더러 “집값을 싸게 하라”고 요구했다. DJ 때 분양가 상한제가 폐지되었는데, 워낙 집값이 오르니까 노무현 때 ‘기본형건축비’라는 이름으로 부활했다. 기본형 건축비라고 해도 실건축비보다 높게 책정되어 효과는 없었다.

# 의식변화 힘든 ‘소유에서 거주로’
서구유럽의 주택 소유구조는 자가소유 : 공공임대 : 민간전세가 6:2:2다. 유럽은 스페인이나 그리스는 자가비율이 높은 편이다. 공공임대 20%가 만만한 일은 아니다. 우리나라는 자가소유가 60, 민간전세가 35, 공공임대가 5% 정도다. 첫 단추를 잘못 껴 지금 굉장히 어렵다. 공공임대 20%는 소유냐, 거주냐를 선택할 수 있는 물량으로 주택시장에서 완충지대 역할을 한다. 집을 살 것인지 말 것인지 선택을 가능하게 만든다.

우리나라의 공공임대는 재고주택 전체의 4.6%로 70만 가구에 미치지 못한다. 공공임대 20%면 세대수 기준으로 280만 가구이다. 지금보다 200만 가구를 더 건설해야 한다. 공공임대 1가구에 1억원의 예산이 든다고 쳐도 200조원이 넘는 재정이 필요하다. 그만한 택지를 확보하는 것도 의문이다. 지금 상항에서 공공임대 20%는 어렵다. 일본처럼 집값 대폭락이 없다면. 따라서 현실을 반영해 최종목표를 15%로 낮추고 5%는 독일의 계약임대주택을 활성화해 공공관리 임대를 확보해야 한다. 계약임대주택은 정부로부터 임대기간과 임대료 가격통제를 받는 대신 임대소득세, 취․등록세 감면 혜택을 받고 집수리 등의 지원을 받는 것이다. 임대차는 장기임대가 원칙이어야 한다. 독일은 임대주택은 10년이 기본이고 임대료는 소비자 물가지수와 연동된다.

전체 주택시장을 보면 앞으로 상승은 어려우니까 새로운 주택문화를 가능하게 할 것 같다. 미국에는 공동운영 집합건물이나 회사형 공동임대주택이 있다.

# 중대형 덧에 걸린 공공임대주택
얄궂게도 노태우 때의 주택정책이 가장 진보적이었다. 이때는 공공임대주택 정책이 있었다. 집값이 폭등하고 자살하는 전세거주자가 생기는 등 주택문제가 심각해지자 정권 위기의식에서 추진한 정책이었다. 안기부에서 “주택문제를 해결하지 못하면 혁명이 일어날 것”이라는 보고가 있을 정도로 주택문제가 심각했다. 200만호의 주택이 일산, 평촌 등 1기 신도시에 지어졌고, 19만호의 저소득층용 공공임대주택이 공급됐다. 토지공개념3법도 만들어졌는데, 진보정책은 보수정권이 한다는 말까지 나왔다. 반면, 김대중 정부는 부동산 경기 활성화를 위해 투기조장 정책을 드러내놓고 폈다.

노태우 때의 영구임대주택은 소득1분위 이하의 최저소득층, 장애인, 철거민 등 극빈층으로 대상을 좁히고 평수도 가족과 함께 살기 어려운 9~13평이었다. 최저 주거기준에 미달하는 최악의 주택을 공급해 국민들에게 임대아파트는 혐오시설이라는 낙인을 심어주었다. 이는 공공임대주택 확대에 걸림돌이 되었다. 지금 MB가 영구임대아파트를 다시 추진 중이다.

김영삼 정부는 영구임대주택 공급정책을 폐지하고 민간건설회사들이 임대로 공급했다가 5년이나 10년 뒤 분양하는 민간주도 공공건설 임대사업만 추진했다. 사실상 후분양 아파트로 정부의 공공임대 보유량 확보에 전혀 도움이 되지 않았다. 지방토호들은 국가로부터 토지를 헐값에 분양받고 저리(1~3%)의 국민주택기금과 임차인의 선지급 보증금으로 사업비를 충당해 집 짓기가 땅 짚고 헤엄치기였다. 결국 너도나도 주태건설에 뛰어든다. 그러다 IMF 경제위기나 나자 부도를 맞았다. DJ, 노무현 정부에서 최악의 사태를 맞았던 부도임대아파트의 원인을 김영삼이 제공한 것이다. 최악의 공공임대주택 정책시기였다.

DJ정부는 ‘국민임대’라는 새로운 공공임대주택 공급사업을 추진하며 대상을 소득4분위까지 넓혔다. 평수도 13~18평, 심지어 20평이 넘는 공공임대주택 공급정책을 추진했다. 처으에 2만호에서 20만호까지 확대했다가 임기 말에는 50만호까지 계획이 부풀려진다. 노무현 대통령 후보가 이를 100만호 공급계획으로 공약화하기도 했다.

노무현 정부는 주택정책으로 무너졌다 할 정도로 집값 상승이 심각했다. 이를 타개하기 위해 공공임대주택 공급정책을 추진했지만, 실수요가 없는 지방이나 수도권 외곽에 많은 물량이 지어지고 수요가 높은 도심이나 서울 외곽에는 공급이 부족했다는 평이 있다. 그래도 구체성 있는 택지확보 및 재정충당 계획 등을 마련했다. 임기 마지막 해인 2007년에는 1․31부동산 대책으로 정부 차원에서는 처음으로 재고주택의 20%에 달하는 200만호 공공임대주택 공급계획을 발표했다. 이 정책은 이명박 정부에서 사장됐다. 노무현 정부 말기 전세난 때문에 ‘등록임대차제도’를 하자는 얘기가 나왔지만 행정비용이 많이 든다며 공무원들이 반대해 실현되지 않았다. 등록임대차제도는 정부로부터 전월세 통제를 받는 대신 집수리 보전이나 세제 혜택을 받는 거다.

MB정부의 공공주택 공급계획인 보금자리주택은 저렴한 분양주택 중심이어서 공공임대 공급정책은 크게 후퇴했다. 오세훈 서울시장의 시프트(SHIFT)는 분양정책을 장기임대로 바꾼 것이다. 중산층까지 공공임대주택 혜택을 받도록 하고 소형 위주로 공급한 것은 매우 적절했다. 그렇지만 소형에서 중대형을 확대한 것은 실수다. 초기에 시프트는 소형주택이 70%가 넘었는데 뒤로 가면 48%만 공급되는 파행을 겪는다. 30평대 중형주택은 소형주택 2채를 공급할 수 있는 규모다. 보증금 규모가 커지자 중산층이 감당하기 어려운 공공임대가 되었다.

서울시는 매입 임대주택사업이 더욱 필요하다. 40여 년 전, 국민주택규모(전용면적 25.7평)를 만들 때 평균 가구원수가 5인이었다. 지금은 핵가족화 추세로 한 가구에 평균 2.5인이다. 25.7평은 너무 넓다. 전용면적을 15평으로 낮추자는 유의 새로운 시민주택규모를 도입해야 한다.

# 세금으로 집값 잡으려다 발목 잡힌 참여정부
노무현 정부의 주택정책 실패 집값을 세금으로 잡겠다는 것이 가장 큰 문제였다. 보유세 현실화는 맞지만, 짧은 시간 안에 집값을 잡는 수단으로 쓰기에는 한계가 있었다. 세금은 조세정책으로 가야했다. 노무현 정부는 2007년 DTI(Debt To Income)규제에 나선다. 그 전까지는 소득능력을 보지 않고 대출을 해주는 LTV(Loan to Value, 주택담보인정비율)였다. LTV는 약탈적 대출이다.

노무현 정부는 보수세력으로부터 경기활성화에 실패했다는 비난을 피하려고 금융규제를 하지 못했다. DTI규제가 있어 그나마 단기적 집값안정을 가져오기도 했다. 2007년 말에 쏟아낸 부동산 경기 안정정책이 쏟아졌는데, 2008년 미국발 경제위기에서 가계가 일본처럼 위기에 빠지는 것을 사전에 예방하는 효과는 가져왔다. MB는 집값이 떨어지니까 집값을 붙잡는 정책을 썼다. 그러니까 내내 정상화가 안 된다. 지금 우리나라는 세계에서 가게부채가 느는 추세가 가장 빠르다.

시작할 때 말했듯이 주택정책은 철학이 중요한데, 합의가 어렵다. 토지공개념 원칙에 따라 일관되게 정책을 펴야한다. 국민여론도 주택을 재테크, 투자로 보지 않는 사회적 합의가 필요하다.

참고
1) 헌법 35조 :  ① 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다. ②환경권의 내용과 행사에 관하여는 법률로 정한다. ③국가는 주택개발정책등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다.

2) 토지초과이득세법 : 제정 법률 제4177호 1989.12.30
- 배경 : 토지초과이득세제는 양도소득세제가 실현된 개발이익만을 과세대상으로 함에 따른 개발이익환수제도의 한계성을 보완하고, 지가상승으로 얻은 자본이익에 대한 과세를 강화하여 경제ㆍ사회의 공정성과 형평성을 높이며, 지가안정 및 토지의 효율적 이용을 제고하기위해 제정되었다. 이 법은 유휴토지 및 비업무용토지와 같이 주로 지가상승이득을 얻기 위한 토지의 보유가 각종 개발사업이나 사회ㆍ경제적 요인으로 정상지가상승률을 초과하여 상승한 경우 그 소유자가 얻은 초과이익을 토지초과이득세로 환수하기 위한 것이다.
- 경과 :「토지초과이득세법」은 부동산투기억제를 위하여 1989.12.30 제정되어, 1990.1.1부터 시행되었다. 이 제도가 도입된 후 최초의 과세기간인 3년간(1990년-1992년)은 지가가 44.53%이상 상승한 유휴토지에 대하여 1991년과 1992년에 예정과세 하였고, 1993년에는 약 9천 5백 억 원을 정기과세 하였다. 토지초과이득세는 1993년 이후에는 과세실적이 없으며, 그동안 미실현 소득에 대한 과세라는 비판이 계속되면서, 1994년 12월 22일 법 개정이 되었으나, 1998년 12월 28일 폐지될 때 까지 7차의 개정을 거쳤다. 토지초과이득세제가 시행되는 동안 부동산실명제의 실시, 토지종합전산망의 가동 등 부동산투기를 방지하기 위한 제도적 장치가 마련되었다고 보고, 부동산시장 활성화시책의 일환으로 이 법을 폐지하였으나, 개발사업주변지역 등에서 발생하는 지가상승이익의 공적환수문제에 대한 정책수단 등이 정비되지 않은 문제점을 안게 되었다(김용창, 2004: 49-50). (출처=국가기록원)

3) 헌법 119조 : ① 대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다. ②국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.

4) 개발이익환수제 : ‘개발이익환수제’는 토지공개념 관련 제도 3개 중의 하나로 개발사업 시행자에게 개발 이익의 50%를 부담금으로 부과하는 제도이나, 규제를 완화하고 기업 부담을 덜어준다는 명목으로 사실상 중지됐다. 2001년 12월 말「부담금관리기본법」을 만들어 수도권 외의 지역에 대해서는 2002년 1월부터 개발이익부담금의 부과를 중지했다. 수도권에 대한 부담금 부과는 2004년부터 중지됐다. 정부는 재건축사업이 주택시장의 불안정과 주택가격 상승을 야기한다고 판단하고, 2003년 10월 29일 주택시장 안정대책에서 재건축아파트에 대한 개발이익환수 방안을 적극 검토하겠다고 발표하였다. 지난 2004년 3월 26일 10.29대책 2단계 조치로 집값안정을 위해 ‘재건축개발이익환수제도’를 연내 시행하겠다고 발표하고 부동산공개념검토위원회에서 시행방안에 대해 논의하였다. 2004년 6월 7일 부동산공개념검토위원회(제4차회의) 결과, 재건축개발이익환수방법으로 임대주택 건립방안을 제시하였으며, 6월 16일 제5차회의 결과, 임대주택 매입방안, 관리방안, 입주자선정기준 등에 대하여 최종 논의를 하였다. (출처=국가기록원)

5) 택지소유상한제 : 토지공개념의 일종으로 서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전 등 6대 도시는 한 가구가 200평이 넘는 택지를 신규 취득할 수 없도록 하는 제도이다. 토지공개념(土地公槪念)은 모든 국민의 생활기반이고 다른 소유권과는 달리 공공의의가 큰 토지의 소유권에 제한을 가하고 공공적 의의를 부여하는 것이다. 오늘날 자본주의 국가에서도 토지가 공공재(公共財)로 인식되면서 토지소유권 절대 사상에도 변화가 요구되기에 이르렀다.

우리나라 헌법 제122조도 국가는 토지소유권에 대해 법률이 정하는 바에 따라 제한과 의무를 과할 수 있도록 규정하고 있다. 뿐만 아니라 민법 제2조는 개인의 소유권이라도 권리는 남용하지 못하도록 하고 있으며, 동법 제212조에서도 개인의 소유권이라 하더라도 정당한 이익이 있는 범위 내에서 행사해야 한다고 규정하고 있다. 우리나라에서는 1977년 이래 이에 대한 논의가 계속되다가 1989년 ‘택지소유에 관한 법률’, ‘토지초과이득세법’, ‘개발이익환수에 관한 법률’ 등 세 종류의 토지공개념 관련 법률이 제정되었다. 그러나 1994년부터 건설부가 택지초과소유 및 개발부담금을 낮추는 등 농지의 소유와 거래를 대폭 완화하기로 결정, 토지공개념은 다시 완화되었다.

6) DTI(Debt To Incom) : 총부채상환비율. 총소득(총수입)에서 부채의 연간 원리금(원금+이자)상환액이 차지하는 비율. 부동산 가격이 상승하기 시작한 2007년, 아파트가격 상승을 제한할 목적으로 시행된 제도이다. 2007년 이전에는 DTI 대신에 LTV(Loan to Value, 주택담보인정비율)를 적용했다. LTV는 대출을 받을 때 담보로 제공하는 주택의 가치를 은행에서 평가한 가격의 비율만큼 대출해 주는 제도이다. 만약, 주택가격이 6억원이면서 LTV가 50%라면 3억원까지 대출이 가능하다. 연간 소득(수입)이 7천만원이고 DTI가 50%로 규정되었다면 총부채의 연간 원리금 상환액이 3500만원을 초과하지 않는 수준에서 대출이 가능하다.